سال‌های زیادی است که سند بودجه، برنامه مالی یک‌ساله برای توسعه کشور نیست و صرفا سیاهه‌ای از ارقام دخل و خرج جاری دولت و مجوزها و احکام مربوط به آنهاست. این وضعیت یک بیماری برای نظام برنامه‌ریزی و مدیریت و حکمرانی دولت است. در سال‌های پایانی دهه ۱۳۷۰ و ابتدای دهه ۱۳۸۰ برای اینکه نظام بودجه‌ریزی دچار این بیماری نشود، تغییراتی در نحوه آرایش اطلاعات و مفهوم سرفصل‌ها و متغیرهای بودجه داده شد، ولی به‌طور عمده به دلیل غیر‌توسعه‌ای بودن جهت‌گیری دولت‌ها، تغییرات ایجادشده نیز کارساز نبوده و سازمان برنامه و بودجه که اتاق فکر و متولی برنامه‌ریزی و رصد فراروند توسعه کشور است، به لحاظ ماهوی تغییر کرده و مامور تنظیم سند دخل و خرج دولت و نظارت بر عملکردهای جاری دولت شده و فرآیند توسعه سال‌هاست متوقف مانده است.
حسن خوشپور- دنیای اقتصاد/شاید به همین دلیل است که در بهترین حالت به ادعای مراجع و نهادهای ذی‌ربط، کمتر از ۵۰درصد اهداف و برنامه‌های میان‌مدت توسعه تحقق می‌یابد و انحرافی اساسی در دستیابی به آرمان‌های سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ پدید آمده است. شاید اگر ماموریت سازمان برنامه مانند دهه‌های پیشین و مطابق با فلسفه تشکیل آن صرفا برای توسعه و رشد کشور مطمح نظر قرار می‌گرفت و تنظیم و اجرای بودجه جاری به وزارت امور اقتصادی و دارایی محول می‌شد، این معضل به صورت فعلی پدید نمی‌آمد. از نزدیک به دودهه قبل و به‌خصوص از ابتدای دهه ۱۳۹۰ تاکنون، بودجه شامل جداول و احکامی شده که برای پایدار ماندن عملکرد روزمره و جاری دولت و منابع آن یا از محل سرمایه‌ها و ثروت کشور یا از جیب مردم (تورم و افزایش سطح عمومی قیمت‌ها) تامین شده است.
دولت چهاردهم با رویکردی جدید، اداره کشور را به عهده گرفته است و به‌قاعده، سند بودجه‌ای که تهیه می‌کند، باید انعکاس مالی و اقتصادی رویکردهای اعلام‌شده آن باشد. نظام بودجه‌ریزی و محصول آن که سند بودجه است، نیازمند اعمال اصلاحات ساختاری و شکلی در دوره‌های کوتاه‌مدت و میان‌مدت است. در تنظیم بودجه سال ۱۴۰۴ دولت می‌تواند اقدامات زیر را اتخاذ کند:
۱. بازنگری و اصلاح بخش مصارف
عملیات تنظیم بودجه با اولویت و اصالت دادن به هزینه‌های جاری آغاز می‌شود و خاتمه می‌یابد و در تحلیل نهایی، علت اصلی کسری‌های موجد تورم و افزایش سطح عمومی قیمت‌ها و زیان مردم و کشور هزینه‌های جاری دولت است. در قانون بودجه ۱۴۰۳ بیش از ۱۵درصد هزینه‌های جاری مصوب قابل تامین از محل درآمدهای جاری نیست. با فرض اینکه درآمدهای پیش‌بینی‌شده به‌طور کامل محقق شود با بازنگری در هزینه‌های جاری امکان تامین مالی این هزینه‌ها از محل درآمدهای جاری وجود خواهد داشت.
۱) بازنگری واقعی و موثر و مهندسی مجدد ردیف‌های هزینه‌ای؛ ۲) استفاده از روش‌های کارآمد برآورد هزینه‌ها (به‌طور مثال اجرای واقعی، کامل و دقیق بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد)؛ ۳) در حد امکان تحدید هزینه‌های غیر‌قابل اجتناب و ۴) حذف ردیف‌ها و هزینه‌هایی که تاثیر مثبتی بر تولید، توسعه، رفاه، ارتقای سطح زندگی و توان سرمایه‌گذاری کشور و جامعه ندارند، از اقدامات اساسی است که دولت چهاردهم می‌تواند با حمایت از توان حرفه‌ای و تخصصی سازمان برنامه به انجام برساند. تردیدی وجود ندارد که هزینه‌های جاری دولت به لحاظ کیفی و کمّی کارآ نیست و باید در جهت کاهش اساسی بازنگری شود. منوط کردن تخصیص وجوه به تحقق هدف یا اهداف مشخص (مدیریت و نظارت بر مبنای عملکرد)، هم موجب کاهش هزینه‌ها و هم سبب ارتقای کارآیی هزینه‌ها می‌شود.
سهم عمده‌ای از هزینه‌های جاری دولت مربوط به پرداخت یارانه‌ها و کمک‌های اجتماعی است. بررسی مجدد نظام اعطای یارانه‌ها و هدفمند کردن منطقی آن (جامعه مخاطب، میزان یارانه و شیوه‌های اجرا) تاثیر تعیین‌کننده‌ای بر کاهش هزینه‌های دولت دارد. استفاده واقعی و منطقی از ظرفیت‌های برون‌سپاری وظایف و ماموریت‌های جاری دستگاه‌ها و طراحی شیوه‌های رقابتی، انگیزشی و کنترل در انجام وظایف نهادهای دولتی توسط پیمانکاران بخش خصوصی از بار هزینه‌های دولت خواهد کاست.
۲. منابع و مصارف واگذاری یا تملک دارایی‌های سرمایه‌ای
طبقه‌بندی وجوه حاصل از فروش ثروت‌های طبیعی کشور نظیر صادرات نفت‌خام که یک ثروت بین نسلی و متعلق به مردم حال و آینده کشور است، در اسناد بودجه ذیل عنوان منابع و نه درآمد و به تبع آن تاسیس و ایجاد صندوق ذخیره ارزی، ابتکار دولت اصلاحات در جهت هدایت این منابع به سمت تولید ثروت‌ها و دارایی‌های جدید بود که در سال‌های بعد به‌طور ماهوی و عملی از کار افتاد. طی سال‌های گذشته، منابع حاصل از صادرات نفت به‌طور عمده به مصارف جاری در بودجه رسیده است. با تدقیق در برآورد و کنترل هزینه‌های جاری، دولت می‌تواند سهم قابل‌توجه منابع حاصل از صادرات نفت خام یا واگذاری دیگر دارایی‌های کشور را به اجرای طرح‌های سرمایه‌ای اختصاص دهد.
استفاده از ظرفیت‌های بخش خصوصی در اجرای طرح‌های سرمایه‌گذاری دولتی به روش‌های مختلف و شناخته‌شده در بودجه ۱۴۰۴ می‌تواند مطرح شده و به تصویب برسد. واگذاری طرح‌های عمرانی و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای که شرایط لازم را برای اجرا در بخش خصوصی دارند، موجب کاهش هزینه‌های سرمایه‌ای دولت می‌شود.
اقدام اساسی که دولت چهاردهم می‌تواند در میان‌مدت با شجاعت ذیل عنوان اصلاح نظام بودجه در دستور کار قرار دهد، انتقال وظایف تنظیم بودجه جاری دولت به وزارت امور اقتصادی و دارایی و بازنگری نقش سازمان برنامه و ماموریت برنامه‌ریزی راهبردی و توسعه و تخصیص منابع حاصل از صادرات نفت‌خام و دیگر ثروت‌های کشور به اجرای طرح‌های سرمایه‌گذاری جدید و توسعه‌ای است. دستاورد محتوم این اصلاح، کوچک شدن و کارآمدی رفتار دولت و کاهش و بهینه شدن هزینه‌های جاری در محدوده درآمدهای جاری آن خواهد بود.
۳. برآورد معقول درآمدها و منابع
در فرآیند تنظیم لایحه بودجه، به‌خصوص در مرحله بررسی و تصویب آن در دولت و مجلس، درخواست‌های متعدد و متنوعی از سوی گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ برای درج هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای مطرح می‌شود. در صورت حمایت از دولت و سازمان برنامه و بودجه، به‌گونه‌ای که برای آنها توان مقاومت در مقابل درخواست‌های فاقد توجیه و غیر‌منطقی فراهم شود، هم هزینه‌های زائد و فاقد توجیه افزایش نمی‌یابد و هم دولت مجبور نخواهد بود برای ایجاد تعادل حسابداری در بودجه، به درج منابع و درآمدهای موهوم بپردازد. به‌عنوان مثال، منابع حاصل از مولد‌سازی و فروش دارایی‌های دولت طی سال‌های گذشته تنها به دلیل تعادل در جداول بودجه درج و تصویب شده که به دلیل محقق‌نشدن به کسری بودجه دامن زده است.
۴. رفع ناترازی در بخش‌های انرژی
در بخش‌های انرژی (گاز و برق) شکاف عمیقی بین تولید و مصرف وجود دارد. نتیجه این شکاف‌های عظیم، تعطیلی واحدهای تولیدی در روزهای بسیاری از سال است. بازسازی و تامین منابع مالی برای توسعه زیرساخت‌های بخش انرژی در بودجه ۱۴۰۴ باید در اولویت قرار گیرد. در بودجه هر سال ارقام پیش‌بینی‌شده برای تملک یا اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای صرف تامین کسری بودجه جاری می‌شود. با محدود کردن هزینه‌های جاری امکان تخصیص ارقام پیش‌بینی‌شده برای طرح‌های سرمایه‌ای بیشتر می‌شود.
۵. مدیریت مصرف فرآورده‌های اصلی نفتی
به‌رغم وجود نظرات و تحلیل‌های مختلف در خصوص قیمت فرآورده‌های نفتی در اقتصاد ایران، تنها نسبت قیمت این فرآورده‌ها با بهای دیگر کالاها و خدمات مصرفی حاکی از وجود اختلالی وسیع در اقتصاد ایران است. آثار ناشی از اختلال قیمت فرآورده‌های نفتی، هم بر اقتصاد جامعه تاثیر منفی دارد و هم پیامدهای نامطلوب بر دیگر بخش‌ها از جمله محیط‌زیست دارد. مدیریت مصرف فرآورده‌های نفتی از طریق اجرای مجموعه‌ای از برنامه‌ها که اصلاح قیمت می‌تواند قسمتی از آن برنامه‌ها باشد، با استفاده از مجوز یا حکم قانونی در بودجه ۱۴۰۴ می‌تواند در دستور کار قرار گیرد.
۶. بودجه شرکت‌های دولتی
در اسناد بودجه سالانه، بیش از دو، سه‌برابر رقم بودجه عمومی دولت رقم مربوط به منابع و مصارف شرکت‌های دولتی است. ماهیت بودجه شرکت‌های دولتی و ارقام آن کاملا با ماهیت و ارقام بودجه عمومی دولت متفاوت است و جمع‌کردن این ارقام اشتباه است که در اجرای قانون هرساله صورت می‌گیرد. در بودجه شرکت‌های دولتی اشکالات بسیاری وجود دارد که نقض اصول حاکمیت شرکتی در بنگاهداری دولتی و از کار افتادن کارکردهای شرکتی و بنگاهی در این شرکت‌ها از مهم‌ترین آنهاست. محدودیت‌های منابع مالی دولت، نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی را بر آن داشته است تا به روش‌های مختلف غیر‌حرفه‌ای و غیر‌منطقی از منابع شرکت‌ها استفاده کند و مجلس نیز در مراحل تصویب بودجه برای تامین مالی اهداف مورد نظر خود از محل هزینه‌ها یا درآمد شرکت‌ها برداشت می‌کند که نتیجه همه این موارد نا‌کارآیی و اخلال در کارکرد شرکت‌هاست. ضرورت دارد دولت چهاردهم با جدیت و دقت از پیشنهاد و تصویب این‌گونه احکام در سند بودجه سال ۱۴۰۴ پرهیز کند.
۷. پرهیز از تصویب اعطای تسهیلات تکلیفی توسط بانک‌ها
اعطای تسهیلات تکلیفی برنامه‌ای شکست‌خورده و در جهت تضعیف ساختار و عملکرد بانک‌هاست. بانک به‌عنوان یک بنگاه اقتصادی، یک واسطه پولی است که در چارچوب حاکمیت شرکتی فعالیت می‌کند. دخالت در نظام تصمیم‌گیری و کارکرد بانک‌ها از طریق تصویب احکام لازم در قوانین بودجه‌های سالانه بر ساختار سودآور و سالم بانک‌ها صدمه وارد می‌کند. سال‌هاست که تفکیک اهداف اجتماعی دولت از اهداف اقتصادی دستگاه‌های اجرایی و بانک‌ها در مفاد قانون تصویب می‌شود، ولی برخی دولت‌ها بانک‌ها را مکلف به اعطای تسهیلات با شرایطی زیان آورکرده‌اند که نتیجه آن ناترازی، زیان‌دهی و نا‌کارآمدی فعالیت بانک‌ها شده است. برخی از اصلاحات و تغییراتی که دولت چهاردهم می‌تواند در میان‌مدت یا در سال‌های آتی، در دستور کار قرار دهد اقداماتی است که ذیل عنوان اصلاح نظام بودجه‌ریزی و بازنگری ماموریت‌ها و شرح وظایف دولت قابل طبقه‌بندی هستند.
الف) طبقه‌بندی مجدد سرفصل‌ها و عنوان و شرح ماموریت دستگاه‌های اجرایی
تحولات پدیدآمده در داخل کشور و جهان، بازنگری عناوین و طبقه‌بندی‌های شرح وظایف و ماموریت‌های نهادهای دولتی را ضروری کرده است. به عنوان مثال، ماموریت وزارت آموزش و پرورش که به عنوان یک دستگاه هزینه‌بر در بخش بودجه جاری شناخته شده است، نوعی سرمایه‌گذاری است یا تمامی وظایف و ماموریت‌های وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی جزو وظایف دولت نیست. در این صورت، تامین مالی ماموریت‌های این دو وزارتخانه به روش‌های دیگری که حجم بودجه جاری را کاهش دهد هم امکان‌پذیر خواهد بود.
ب) اصلاح قانون محاسبات عمومی
از تصویب قانون محاسبات عمومی بیش از ۳۷سال می‌گذرد. شرایط فعلی اقتصاد کشور، شیوه‌های مدیریت و وقوف و طرز فکر نظام حکمرانی اقتصادی در حال حاضر تفاوت اساسی و زیربنایی با سال‌های تصویب قانون محاسبات دارد. یکی از اقدامات مفید و ماندنی دولت چهاردهم می‌تواند تدوین لایحه جدید برای اصلاح قانون محاسبات باشد.
ج) نجات صندوق‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی
تصویب قانون تامین اجتماعی و تاسیس صندوق تامین اجتماعی در دهه ۱۳۵۰ اقدامی ارزشمند و در راستای توسعه زیرساخت‌های توسعه منابع انسانی و امنیت در فرآیندهای تولید کشور و توسعه اقتصادی و رفاهی جامعه بوده است. طی دهه‌های اخیر به دلایل متعدد و مختلف که همه آنها را می‌توان ناشی از فهم ناقص و عدم‌شناخت، درک و سواد سیاستگذاران در خصوص مبانی نظری و فنی نظام‌های تامین اجتماعی دانست، نظام تامین اجتماعی و صندوق‌های مربوط به آنها و دیگر صندوق‌های بازنشستگی در سراشیبی سقوط قرار گرفته‌اند.
شکست صندوق‌های تامین‌اجتماعی و بازنشستگی عواقب خطرناک اقتصادی و اجتماعی در پی دارد که ضرورت دارد دولت چهاردهم در مورد آنها اقدام مناسبی اتخاذ کند. در سند بودجه سال ۱۴۰۴ با تصویب حکم قانونی مناسب، موضوعات فوق می‌تواند در دستور کار قرار گیرد و علاوه بر مواردی که ذکر شد، مسائل و موضوعات دیگری هم وجود دارد که ذکر آنها در این یادداشت موجب اطاله کلام است.
دیدگاه ها