۱۱ نکته دربارهٔ بودجه

روز گذشته مسعود پزشکیان لایحه بودجه سال 1404 کل کشور را تقدیم مجلس کرد. با رونمایی از لایحه بودجه سال آینده، پرسش‌ها، اظهارنظرها و مطالب مختلفی درخصوص جهت‌گیری این لایحه در موضوعاتی همچون اصلاحات ساختاری، تورم، رشد اقتصادی، بازار سرمایه، یارانه‌ها، فرابودجه و دیگر متغیرها مطرح شد. در ادامه به برخی از مهم‌ترین ویژگی‌‌ها و جهت‌گیری‌های اولین بودجه دولت چهاردهم اشاره می‌شود. در اسناد بالادست یعنی سیاست‌های کلی برنامه هفتم و قانون برنامه، اهم محورهای مورد تأکید برای تنظیم لوایح بودجه و اصلاح ساختار آن به این صورت است:

1- در سیاست سوم برنامه هفتم پیشرفت و درجهت اصلاح ساختار بودجه دولت آمده است که اولاً بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت احصا شده و مدیریت و تأدیه بدهی‌ها صورت گیرد. ثانیاً واقعی کردن منابع و مدیریت مصارف دولت و اجتناب از کسر بودجه دنبال شود. ثالثاً طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام با واگذاری از طریق مشارکت دادن بخش‌های خصوصی و عمومی غیردولتی در طرح‌های عمرانی انتفاعی تعیین‌تکلیف شوند. رابعاً درآمدها و هزینه‌های شرکت نفت و سایر شرکت‌های دولتی در بودجه شفاف‌سازی و ضابطه‌مند شوند. 

2- در سیاست چهارم برنامه هفتم پیشرفت و درجهت ایجاد تحول در نظام مالیاتی، اشاره شده که تبدیل مالیات به منبع اصلی تأمین بودجه جاری دولت، ایجاد پایه‌های مالیاتی جدید، جلوگیری از فرار مالیاتی و تقویت نقش هدایت و تنظیم‌گری مالیات در اقتصاد با تأکید بر رونق تولید و عدالت مالیاتی ملاک باشد. 

3- در بند الف ماده ۱۳ برنامه هفتم پیشرفت ذیل فصل 3 اصلاح ساختار بودجه، به‌منظور نظم‌بخشی و انسجام بودجه اشاره شده که لایحه و مصوبه مجلس درخصوص بودجه سالانه کل کشور نباید واجد احکام غیر بودجه‌ای باشد. 

4- در بند پ ماده۱۳ برنامه هفتم پیشرفت ذیل فصل 3 اصلاح ساختار بودجه، تأکید شده دستگاه‌های اجرایی که از منابع بودجه کل کشور استفاده می‌کنند و تکالیف برنامه‌ای دارند، ‏مکلفند برنامه عملیاتی خود را هرساله براساس تکالیف برنامه شامل اهداف سال مورد نظر، شاخص‌های عملکرد، مخاطرات رسیدن به اهداف، منابع لازم، نحوه تأمین مالی، طرح‌های توسعه‌ای مرتبط و گزارش عملکرد سال گذشته در چهارچوبی که توسط سازمان اعلام می‌شود، در تهیه لایحه بودجه به سازمان ارائه کنند. 

5- سازمان برنامه و بودجه مکلف است تا پایان سال دوم برنامه نسبت به استقرار تدریجی نظام بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد در دستگاه‌های اجرایی اقدام کند‏.

حال لازم است باتوجه‌به اسناد بالادست و روندهای کنونی و پیش روی کشور، تحلیلی از لایحه صورت پذیرد که در ادامه به اهم این نکات اشاره خواهد شد.

1- منابع بودجه عمومی دولت 6400 همت شده که نسبت به سال 1403 با رشد بیش از تورم، بودجه‌ای انبساطی است. با این حال باید توجه شود در بند الف ماده ۱۳ برنامه هفتم پیشرفت ذیل فصل 3 اصلاح ساختار بودجه، به‌منظور نظم‌بخشی و انسجام بودجه اشاره شده که لایحه و مصوبه مجلس درخصوص بودجه سالانه کل کشور نباید واجد احکام غیربودجه‌ای باشد، لذا با شفافیت بودجه و آوردن احکام غیربودجه‌ای ذیل بودجه (تبصره 14 معادل حدود 800 همت و تحویل نفت به نهادهای مختلف 636 همت)، سقف مصارف نسبت به سال گذشته افزایش معنی‌دار داشته و این بودجه انبساطی قابل توجیه است و جای نگرانی ندارد. درضمن منابع عمومی دولت در 1403 معادل 3573 همت بوده که در لایحه 1404 به 5987 همت افزایش یافته که رشدی معادل 68 درصدی دارد. البته این رشد طبق استدلال اشاره شده یعنی آوردن احکام غیربودجه‌ای در لایحه جای نگرانی ندارد. 

2- بودجه عمرانی لایحه 1404 در نگاه اول رشد قابل ملاحظه‌ای دارد و به 1196 همت افزایش یافته ولی وقتی نگاهی عمیق شود، مشخص می‌شود در بخش تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از منابع بودجه عمومی تنها معادل 560 همت است و الباقی معادل 510 همت تحویل نفت خام به نیروهای مسلح و 126 همت تحویل نفت خام به سایر دستگاه‌های اجرایی دارای مجوز است. با توجه به ضرورت رشد اقتصادی 8 درصدی مدنظر برنامه هفتم و تشدید فرسودگی زیرساخت‌ها و انباشت پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام، این وضعیت بودجه عمرانی نگران‌کننده است. 

3- منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی با رشدی معادل 333 درصد به حدود 1380 همت رسیده است که رشد و افزایش معنی‌دار و قابل توجهی دارد. در این بخش درآمد حاصل از فروش اوراق مالی اسلامی رشد قابل توجه 175 درصدی داشته و از 255 همت به 700 همت افزایش یافته که به نرخ بهره فشار سنگینی وارد خواهد ساخت و به ضرر تولید و موجب قفل‌شدگی اقتصاد خواهد شد. گزینه اصلاح نظام یارانه‌های انرژی گزینه به‌مراتب بهتری نسبت به انتشار این حجم بالای اوراق بود که دیده نشده است. 

4- درآمدهای مالیاتی با رشدی معادل 39 درصد به 1700 همت افزایش یافته که معادل 26 درصد بودجه عمومی دولت و 28 درصد منابع عمومی دولت است. برای سال پیش این نسبت (سهم مالیات از بودجه عمومی دولت) معادل 54 درصد بوده و سهم 28 درصدی لایحه 1404 کمترین میزان از سال 1392 تاکنون است. درضمن سهم مالیات از هزینه جاری معادل 41 درصد است که با سیاست چهارم برنامه هفتم پیشرفت همخوانی ندارد. این سهم (نسبت مالیات به هزینه جاری) درحالت مطلوب و بهینه باید بیش از 80 درصد و حداقل باید برای سال 1404 بالای 60 درصد باشد، لذا انتظار می‌رود سهم مالیات با اصلاحات تحولی مالیاتی ارتقا یابد یا اینکه سقف هزینه‌های جاری با حذف هزینه‌های اضافی و زائد کاهش یابد. البته همچنان در این کاهش سهم، اضافه شدن احکام غیربودجه‌ای ذیل بودجه را باید مدنظر داشت. 

5- تراز عملیاتی سال 1404 با احتساب موارد فرابودجه و هدفمندی انتقال‌یافته به بودجه عمومی نشان از کسری معادل 1805 همتی است که این نکته جای تأمل دارد. البته باید در نظر داشت هزینه‌کرد هدفمندی (تبصره 14 معادل حدود 800 همت) و تحویل نفت به نهادهای مختلف (636 همت) در لایحه دیده شده و کسری واقعی (بدون لحاظ این موارد) کمتر از 300-400 همت خواهد بود. 

6- همان‌طورکه اشاره شد در بند پ ماده۱۳ برنامه هفتم پیشرفت ذیل فصل 3 اصلاح ساختار بودجه، تأکید شده دستگاه‌های اجرایی که از منابع بودجه کل کشور استفاده می‌کنند، مکلفند برنامه عملیاتی خود را ارائه دهند و سازمان برنامه و بودجه مکلف است تا پایان سال دوم برنامه نسبت به استقرار تدریجی نظام بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد در دستگاه‌های اجرایی اقدام کند‏. لذا انتظار بر این است در لایحه 1404 ردپای این سیاست محوری دیده شود. با این حال همچنان حلقه مغفول لایحه در همین مسئله است.
وحید شقاقی‌شهری-فرهیختگان